普奥争霸的结果反映了新的商业帝国英国与欧洲大陆绝对主义国家旧霸主法国之间的争霸格局。

这样就可以创造一个无所不能的人民主权。国家对政党的财政资助一方面强化了德国政坛的政治现实，使德国政党政治的发展呈现出保守性，另一方面使得政党有了一定远离选民的资本，在成为半官方机构的同时也成为了半官僚机构。

但是当选举结束，来自不同党派的议员进入议会后，政党就需要从中退出，不再干涉政府的运作，其后是一个国家意志（Staatswillensbildung）的过程。在经历了第一帝国、波旁王朝的复辟和七月王朝的统治后，直到1848法国才迎来了第二共和。真正进行统治的利益集团在总人口中居于少数，在这人数较少的统治集团内部也易于达成共识。而到了第51篇，他却用一个人民来将这种人类社会的分裂现象一笔带过。后来的1946年第四共和国宪法也终于正式承认了比例代表制，[40]第五共和国宪法第四条承认了政党的在民主政治中的作用。

从原则上说，政府不能干涉第一个意志的形成过程，但是考虑到政党对德国大众民主政治不可或缺的作用，为了帮助政党的健康成长，政府可以对政党提供一定程度的资助，但是限于政党参与组织选举的作用，不能及于政党活动的方方面面，形成政府包养政党的局面。议员已经越来越多地不再向选举其的选民负责，相反，他们更多地要向自己所处的政党负责。参见：Pagenkopf, 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 2014, S.48. [66] Pagenkopf, 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 2014, S.18. [67] Stelkens, Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Krise, DVBl 1995, 1105. [68] Vgl. BDVR-Rundschreiben 02/2011, S. 79 f. zur geplanten Schließung eines Verwaltungsgerichts in Rheinland-Pfalz. Dazu auch BDVR-Rundschreiben 04/2011, S. 180 ff. [69] Schiller, BDVR-Rundschreiben 03/2011, S. 150 f. [70]社会法院法第51条第1款第6项。

与此同时，社会法院却不堪重负。[86] Ramsauer,150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit - Jubiläum einer Unvollendeten,BDVR-Rundschreiben 2013,Heft 3,S.127. [87]董皥、郭建勇：《独立而公正：行政案件跨区审理改革的价值追求与制度设计》，《法律适用》2015年第2期。代表这一主张的司法国家模式在争论中取得了初步胜利：1849年保罗教堂宪法第182条明确规定停止行政司法，一切违法行为均由法院裁判。现在的主流观点认为，认定行政行为关键看其是否侵犯了主观法律地位（Rechtsposition）。

最后，行政法院的法律续造功能体现在对立法目的进行具体化。在法国，人们基于对曾经阻碍资产阶级革命的司法权极端不信任，主张行政必须完全独立于司法，司法不能干预行政，所以法国的行政法院设置在行政系统内部。

但行政法院不仅保障行政与民主之间的法律联系，而且还要避免民主可能产生的少数人暴政，对少数派利益提供司法保障[45]。[16]19世纪中后期，经由莫尔（Robert von Mohl）、史塔尔（Friedrich Stahl）、贝尔（Otto Bähr）、格纳斯特（Rudolf von Gneist）等学者的努力，法治国理论进一步丰富和完善。这种行政内部监督救济方式在19世纪中期受到诟病和批判，因为行政机关自己审理行政案件，违反自己不得做自己案件法官以及权力分立的法治基本原则，是专制体制的产物，不足以保障公民权利，也无法有效监督行政权。Pagenkopf, 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 2014, S.202. [82]马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。

[14]受法国1848年二月革命的影响，德国各邦国的革命和立宪运动风起云涌。其次，其一直强调由于税法的特殊性必须保留单独的财政诉讼法。通过对行政行为概念的内涵和外延的扩大解释，法律救济扩展到了内部行政行为，尤其是特别权力关系以及行政机关的准备行为领域。此外，还确立了行政诉讼中的法定听证程序以及理由说明等诉讼要件。

豪普特曼提起行政诉讼败诉后上诉到最高行政法院。社会的分化、多元化和复杂化，科技的快速发展，国家从传统的自由秩序国家向现代的社会法治国转变，都对法治规范和治理模式提出了更高的要求。

而由于历史原因，德国行政法院分为普通行政法院和专门行政法院，后者包括财税、社会、纪律惩戒法院等。而且为了避免司法对行政的过度限制，Gneist主张将行政诉讼的受案范围局限于实体法的列举规定。

二战后，西德吸取历史教训，为充分保障个体权利，废除了对行政诉讼范围的列举式规定，取而代之的是《行政法院法》第40条的概括条款，即除了宪法争议以外的所有公法争议都可提起行政诉讼。对于警察机关的这一禁令，法院以没有法律授权不得为不必要措施为由，判决其无效。受案范围的扩大促进了主观公权利的保护，而主观公权利保护的要求也进一步扩大了受案范围。[83] 所以，是否以及如何设立行政法院，并不是一个单纯的法律问题，而是一个政治决断问题。[32]但对普鲁士建立行政法院作出巨大贡献的著名学者格耐斯特（Gneist）沿袭普鲁士历来注重客观合法性审查的思想，而且把行政法院作为普鲁士行政改革的重要组成部分，在这种背景下，格耐斯特不关注主观公权利，认为行政法院的首要功能不在于个人权利的救济，而在于保障客观法秩序，以防止不公正的行政行为。根据该理论，为了保障公民权利，必须用立法机关通过的明确的法律来限制国家权力，行政权必须依法律来行使。

[55] 其次，行政法院在行政法学方法论和行政法史上的贡献在于，通过一系列判决将处于萌芽期的、行政法规范不健全的行政法框架建构起来，并发展出与公共行政变化相适应的行政法学体系。行政法院和法官的独立是行政审判独立的鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。

[88] 马怀德：《行政审判体制重构与司法改革》，《国家行政学院学报》2004年第1期。[30] 行政法院在争议和妥协中建立起来，但随之而来的争议是行政法院的功能定位：是为了保护个人的主观公权利还是维护客观法秩序？ 3. 个人主观公权利保护与客观法秩序维护之争 关于行政法院的功能，形成了南德和北德两种模式。

[11]决策者似乎也未排除这一可能性。一方面是司法国家理念向历史现状妥协。

因此，对于行政法院的探讨仍然是一个未竟话题，对于我国行政诉讼改革依然具有重要的理论和现实意义。对我国而言，是否成立行政法院，不单纯是个法律问题，更多是个政治决断问题。[39] 在行政法院功能的争议中确定个人权利保护为首要目标，对行政诉法和行政诉讼实践产生了深远影响，使法治国家则通过司法救济国家（Rechtswegstaat）来实现。在现行行政审判体制下，行政法院无法从根本上解决问题，无法承受使行政诉讼走出困境的重任。

联邦行政法院将这类规范定性为预先推定的专家鉴定。[76]但都无法从根本上解决问题。

这是行政法院在社会法治国家的一个新的功能。也就是说，如何保障行政审审判的独立性，包括外在和内在的独立性，是突破行政诉讼困境需要解决的首要问题。

而通过利用现有的铁路法院系统的改革契机和各种软硬件资源，借壳上市将铁路法院置换为行政法院，亦可回应反对者对于成立行政法院成本过高的质疑。[84]何海波：《行政审判体制改革刍议》，《中国法律评论》2014年第1期，第66-67页。

王振宇：《行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标》，《法律适用》2015年第2期。马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，《法律适用》2013年第7期。但遗憾的是，随着行政法院的主管部门从内政部转移到司法部，从法学学生的培养，到法官的遴选和任命，行政实务经验都被忽视了。作者简介：喻文光，德国法兰克福大学法学博士，中国人民大学法学院副教授。

法治国家原则和权力分立原则是行政法院建立的前提。行政法院的独立和法官的独立性使德国的行政审判免受上级法院或政治的影响，保证了判决的公正性，从而使行政法院及其判决享有了绝对权威性，得到民众的认可和支持。

行政法院自始即承担了大量的法律续造任务。耿宝建：《再谈中国是否应当设立行政法院》，《上海政法学院学报》2013年第3期。

[66]由此可见，行政审判中的独立、公正和权威之间的逻辑关系是：法官独立是司法独立的根本，司法的独立保障了审判的公正，而审判的公正是司法权威的来源。也就是说，法律救济与否只看主观权利是否受到侵害。